理论丨长三角一体化背景下规范公司治理与优化营商环境法治研究

周雪霞
内容摘要:长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一,面对国际秩序变革和国内经济转型升级双重挑战,要抓住长三角一体化国家战略这一重大机遇,实现一体化高质量发展,必须充分发挥法治的规范和保障作用,进一步规范公司治理,打造市场化法治化国际化营商环境。文章围绕如何通过法治来规范公司治理,提升营商环境法治化水平,对长三角地区公司治理现状和存在不足进行了分析,结合公司、立法机关、政府、司法机关、行业协会商会五大主体,从企业合规管理、协同立法、“放管服”改革、司法协作等方面提出建议。

长三角是我国经济最发达的地区之一,不仅经济总量高,而且人均GDP接近中等发达国家水平,成为全面深化改革的示范区和创新发展的高地,这些都源于市场主体的活跃,源于良好的营商环境。而随着长三角一体化国家战略的实施,区域经济转型升级和高质量发展对市场主体和营商环境也提出了更高的要求,对标打造国际一流营商环境,由于长三角区域沪苏浙皖的产业基础、政策措施等客观上存在差异,一体化发展也面临着新挑战,通过法治进一步提升企业治理效能、营造更优营商环境是当前亟须解决的问题。

一、长三角地区公司治理和法治化营商环境现状

“法治是最好的营商环境”,企业作为市场主体和商事活动的核心,只有依法合规治理才能实现持续经营和发展。近年来,长三角地区充分发挥一市三省各自优势,整合法治资源,通过完善商事立法规范、行政执法协作、司法联动机制等举措,为区域内公司治理提供全过程、全链条法治保障,营商环境法治化水平着力提升,区域内公司发展保持强劲态势,营商环境评价满意度较高。

(一)深化商事制度改革,市场活力充分激发

长三角区域作为改革创新的最前沿,为了满足市场主体的需求,营造更加高效便利的营商环境,在依托上海“一网通办”、江苏“不见面审批服务”、浙江“最多跑一次”改革和安徽“皖事通办”平台的基础上,利用“互联网+政务服务”,深度融合一市三省商事制度改革举措,率先在全国开通了长三角政务服务“一网通办”平台,为企业全生命周期提供办理公司设立、变更、专利申请、注销等43个企业服务事项及户籍居住、社保医疗、档案查询等个人服务事项,同时设置61个上海线下专窗、121个江苏线下专窗、68个浙江线下专窗、204个安徽线下专窗,实现一网通办与线下专办无缝对接,有效降低了企业特别是中小企业的制度性成本,为资金、技术、人才等市场要素跨省流动提供了极大便利,进一步激发了市场主体的活力。一方面,公司数量稳步增长,为长三角一体化经济发展补充了新鲜血液。据《2020中国企业发展数据年报》显示,2020年长三角一市三省注册企业数量701.27万家,占全国注册企业总量近1/4。另一方面,公司质量有序提升,企业做大做强优势凸显。根据中国企业联合会和中国企业家协会发布的“2020中国企业500强榜单”显示,长三角一市三省共有127家企业入榜中国企业500强,全国占比超1/4。在制造业企业500强和服务业企业500强中,江浙沪三省入围数量均在前列。得益于天然的地理区位、便利的交通条件和利好的政策指引等优势,长三角地区企业的活跃度和竞争力都较为明显。

(二)强化市场联动监管,公司治理愈发规范

近年来,为深入推进一体化建设,沪苏浙皖充分发挥政府这只“有形的手”,在市场监管等领域细化合作,构建规范有力的联动监管和行政执法一体化机制,有效弥补市场的资本逐利性缺陷,对促进公司规范治理、实现高质量发展具有重大意义。目前,沪苏浙皖针对地区企业生产经营的重点领域、重点环节和突出问题,在联动执法监管、信息共享共治等方面着力协作,协商制定并签署了《长三角地区市场监管联动执法实施办法》《长三角区域市场监管联动和信息共享长效机制的合作备忘录》以及涉及反垄断执法协作、产品认证合作、法制计量互认等多方面的“7+1”合作协议和备忘录,构建了涵盖跨省线索移送、异地联动执法、信息通报共享、处理结果互认等执法全流程的区域市场监管联动机制,以强劲的行政执法和外部监管规制堵塞监督盲点,倒逼企业规范经营,在生产安全、质量可靠、销售有序等方面承担应有的社会责任。此外,长三角一市三省还加强数字经济领域的监管协作,共同签署了《长三角地区市场监管网络案件联动执法合作协议》,将网上线上的企业经营行为纳入一体化监管,对企业制假售假、销售伪劣商品、垄断经营甚至实施网络诈骗等行为进行全区域、全链条监管,促进企业自觉遵守公平交易、有序竞争的市场规则。

(三)完善权益法治保障,市场秩序更加稳定

市场经济本质上是法治经济。在国际国内双循环的新发展格局下,长三角沪苏浙皖立足依法治企共同目标,构建一体化的法治保障体系,确保公司等市场主体在法治框架内活动,保护经营者和消费者的合法权益,有效维护了区域市场秩序的稳定。一方面,注重规划,精心布局打造优化营商环境法治保障协作体系。沪苏浙皖共同发布了“为扎实推进长三角一体化高质量发展提供法治保障”共同宣言,签署了《关于建立长三角优化营商环境法治保障共同体的工作方案》,成立长三角一体化法治研究院,组建法治专家智库,从协调经济立法到合作解决企业纠纷,提供全方位的法律服务和兜底保障。另一方面,多管齐下,着力保障经营者和劳动者、消费者的合法权益。沪苏浙皖四地联合制定了《长三角区域电商平台服务合同(示范文本)》,为商户和平台经营者间利益平衡提供法治保障;落实《长三角区域劳动人事争议调解仲裁战略合作协议》,为公司和劳动者间纠纷解决提供法治保障;通过建立环太湖毗邻城市消费者权益保护合作机制、开展异地异店退换货、定期公布侵犯消费者权益案例等,为规范公司经营、保护消费者权益提供法治保障。在法治保障一体化的推进下,长三角地区营商环境持续向好、市场秩序长期稳定,在《中国省份营商环境研究报告2020》中,沪苏浙皖营商环境指数均位列全国前十名,市场满意度较高。

二、规范公司治理与优化营商环境法治建设存在的不足

(一)公司依法合规管理的责任意识不强

公司作为市场活动的主体,能不能依法自我管理、坚持诚信经营是维持公平、法治市场环境的关键。虽然长三角地区公司数量多、对经济贡献大,但少数公司法治意识不强、合规治理能力不够,在追求自身利益和承担企业社会责任之间没有作出正确取舍与平衡,甚至存在逾越法律底线的现象。不同规模企业合规合法治理的需求和水平也存有差异。对于中小企业来说,内控管理制度不健全、风险防控意识较弱等问题严重影响到公司的生存及发展壮大。有的公司由于规模小、人数少、经营业务单一,对股东、董事、监事及高级管理人员等职能定位认识不清,没有建立起权责清晰、分工明确的内部管理监督制度;有的公司由于经营者、管理者的法律知识欠缺,对公司内部规章制度的作用重视不够,没有建立一套完整的、贴合自身生产经营实际的财务、质检等风险防控机制。对于“大”“强”企业来说,滥用法治盲点、规避监管“打擦边球”等现象严重制约了公司的可持续发展和高质量转型升级。以金融科技龙头企业——浙江蚂蚁科技集团股份有限公司为例,绕过国家金融监管,利用网络平台和用户基础发放大量的低门槛信用贷,导致金融市场潜在风险巨大,不同于中小企业的“不懂法”,这是对法律底线的试探、对大众利益的漠视,本质上还是社会责任的缺失。再如上海拉扎斯信息科技有限公司的饿了么外卖平台,强制商家“二选一”限制交易、食品安全无保障等问题,与反不正当竞争法、反垄断法、电子商务法等规定背道而驰,公司依法治企的主体责任意识仍然存在缺位现象。

(二)优化营商环境的涉企法规不够完善

近年来,为适应长三角一体化高质量发展的需要,沪苏浙皖以营商环境一体化为抓手,以数据和资源共享为依托,四地人大和政府牵头,在规范区域内公司治理、加强立法协作等方面做了很多积极探索,但由于法律法规的滞后性、地方适用环境的差异性等客观原因,营商环境协同立法尚处于探索阶段,相关法规、规范性文件的规划性、实操性不强,立法共治的步伐与公司高质量发展的需求难以匹配。其一,协同立法机制不完备。协同立法缺少有效规划,涉企法规的协调制定存在共商基础不够、覆盖范围不广等问题;一市三省的人大和政府系统立法衔接不够紧密、职能未能充分整合,仍存在地方性法规、政府规章和行政规范性文件不一致的现象。其二,行政壁垒仍未完全消除。沪苏浙皖四地在地理位置、产业基础、行业结构等方面不尽相同,安徽与江浙沪三地以及沪苏浙皖内部各县市间营商环境也存在较大差距,各地政府往往从地方最大利益出发,导致在长三角区域内统一标准、协商制定普适性的区域性法规进度缓慢。其三,联动立法领域有待拓展。目前长三角地区已出台的营商环境一体化的立法主要集中在示范区、都市圈等特定范围,广域范围的涉企法规数量较少。

(三)政务服务一体化的优势不够明显

在共同制定技术标准的基础上,沪苏浙皖于2019年5月正式开通了长三角政务服务“一网通办”平台,为企业异地申办和服务提供了极大便利,但以政务服务引导企业依法治理的成效尚未凸显。第一,吸引投资存在同质竞争倾向。地方政府受考核指标影响,在招商引资、项目招引时往往重竞争、轻合作,通过政策放宽、税收优惠、土地优惠等竞相争抢大项目落户,甚至存在政府直接出资盲目招引项目的现象,未能整合要素资源,充分发挥各地优势互补效应,导致部分企业未能选取适合自身发展的落户地。第二,企业全生命周期服务链不完善。网上政务服务有局限,目前长三角政务服务“一网通办”平台仅开通了内资公司设立、广告审批、专利申请受理等14项全程网上办企业服务项目,对于公司经营范围、期限、股东等信息变更及章程备案、公司注销等29个涉企事项仍需通过线下办理,一网通办服务尚未覆盖企业全生命周期。第三,信用服务助推企业发展不够有力。一方面,有的地方政府在项目落户后,未能诚信履约,为企业提供应有的后续服务。另一方面,企业信用建设一体化程度不高,长三角征信链目前只联通了上海、南京、苏州、杭州、合肥、常州、宿迁、台州8个城市,长三角地区还有33个城市未联通,不利于企业借贷融资。第四,重点领域协作服务有欠缺。以上市公司为例,2020年底,上海有上市公司339家,江苏有上市公司481家,浙江有上市公司517家,而安徽上市公司只有126家,省际分布有差异,省内分布也不均衡。沪苏浙皖分别出台了提高上市公司质量的实施意见,但尚未构建联动机制,统筹配置政务服务资源,协作规划区域内公司均衡、高质发展。

(四)公司治理失效的联合管制不够有力

公司治理失效往往是由于内控机制失效导致经营者、管理者漠视法律法规,甚至产生违法行为,不仅会侵害相对人的利益、扰乱市场秩序,而且会使公司经营陷入困境,甚至破产倒闭,对优化营商环境增加了不和谐、不稳定因素。虽然长三角一市三省在对公司管制联合执法、联动司法方面进行了初步探索,但协同管制纵深推进依然乏力。一方面,市场监管联合执法目前针对网络案件、反垄断执法、检验检测能力验证等签署了合作协议,但具体措施不够细化,大多也未明确执法协作清单,联动执法的推进落实效果有待提升。如食品安全监管协作方面,建立了长三角食品安全信息追溯体系,但目前仅在上海、杭州、宁波、南京、无锡、合肥六个城市试点,尚未推广到长三角全域。另一方面,联合调解、仲裁等多元化纠纷化解机制尚未完整构建,虽然沪苏浙皖四地高院签署了《长三角地区法院一站式多元解纷和诉讼服务体系建设司法协作框架协议》,在跨域立案、文书协助送达等方面加强协作,但目前仅上海、苏州、嘉兴在《推动长三角一体化发展司法协作框架协议》的基础上创新开展了“跨域立案+线上调解”方式,浦东、湖州、无锡、宣城四地探索组建了调解仲裁城际合作共同体联合办公室,在建立长三角联合调解机构及调解员专家库、制定统一的民商事案件立案材料公示清单、电子卷宗互查共阅等方面协作还不够深入。

三、规范公司治理和打造法治化营商环境的建议

(一)加强企业合规管理,提高公司自治能力

合规管理是现代企业健康发展的基础,法治经济环境下,公司只有依法治企、依规治企,才能获得持续发展的内生动力。

1.强化社会责任意识和法治思维。公司经营者和管理者要树立正确的价值观,在追求经济效益的同时坚守应尽的社会责任,要以张謇等优秀民族企业家为榜样,强化内心自觉,以爱国敬业、诚信守法为基本准则,一切生产、经营、销售行为都要对社会负责、对消费者负责,体现新时代企业家的担当和情怀。要有法治底线意识,坚持运用法治思维和法治方式管理经营公司,不断学习研究并及时更新公司管理方面的法律知识,遵守国家法律法规、行业监管规则,确保公司在法律框架内有序运行。

2.完善内部管理制度。重视公司章程的制定与施行,根据形势变化和公司发展需求修改变更公司章程时要严格遵守相关程序规定,确保章程的合法性、科学性和规范性。建立一套涵盖企业全生命周期、规范企业各部门全体人员的内控制度,进一步完善以股东会、董事会、监事会、经理为主体的公司治理结构,规范经营决策和日常管理,以权力制衡和内部监督促进公司合规自治;进一步完善风险防控、合规审查、违规应对、责任追究等管理机制,形成业务、财务、法务等部门的合规管理合力。

3.重视法律人才的引进与培养。人才是推动企业发展的第一要素,市场化、法治化营商环境下,法律专业人才是企业不可缺少的重要力量,因此要注重公司合规管理人才培养,有计划地招引更多

的法律专业人才,并通过定期组织培训、轮岗锻炼等方式不断提升他们的法治能力和素养,增强公司合规管理的有效性。

4.持续建设企业合规文化。合规管理不仅是经营者、管理者的责任,也和每个企业员工利益相关,因此要以合规管理体系和制度为抓手,加大宣传力度,通过集中学习和个体交流等途径让合规管理理念深入公司全员心中,引导每个人在自己的岗位上严格遵守法律法规和章程规定、把好风险防控关,把合规管理融入企业文化建设,营造良好的法治营商氛围。

(二)加快协同立法步伐,增强企业守规自觉

有法可依,是公司依法规范治理的前提。长三角地区公司多、市值大、技术新,公司间交往频繁、联系紧密,也产生了很多新问题。因此,要通过协同立法来为公司提供行为预期和法律保障,才能减少公司摩擦、防范市场风险,保持稳定的营商环境,实现促进公司持续健康发展的良性循环。

1.建立联动的常态化法规清理机制。由于沪苏浙皖在地理区位、产业布局等方面各有特色,上海主打金融和服务,江苏主要是制造业发达,浙江主要是数字经济突出,而安徽更突出科技创新,因此在长期发展过程中,四地都针对自身实际制定实施了大量的涉企地方性法规、政府规章以及规范性文件,具体规定存在较大差异甚至完全不同,加上省市内也存在下位法与上位法不协调、已有法规严重滞后于经济发展需要等现象,这些都给长三角通过一体化立法来实现规范企业治理增加了难度,因此,有必要建立长三角地区常态化的法规清理机制,及时对不适应长三角一体化发展要求的陈旧法规进行修改或废止,拓宽协同协商立法的空间。

2.探索多元化协同立法模式。一方面,在产业区别、错位发展的客观条件和各地利益均衡的主观考量下,要达到沪苏浙皖在规范公司治理方面立法的完全一体化,协商、推进的难度都很大,往往耗时多而实际成效有限。因此,可以借鉴京津冀区域协同立法的经验,采取协商沟通、分别立法的方式,比如沪苏浙皖针对同一立法项目各自分别立法,但在立法前需对主体框架、主要制度、法律责任等内容进行充分的协商交流,并在各自立法中设置区域协同专章,确保基本规定相互适应不冲突,跨域适用也可操作。另一方面,地方人大与政府要建立长效机制,增加立法衔接的紧密性和结合度,从而提高政府出台的规章、规范性文件的适用性。在协同立法时也要畅通意见收集渠道,广泛吸收部门、企业、工人、消费者等利益相关方的意见,以达到多元主体参与协同立法的效果。

3.实行立法项目分级分类管理。长三角地区在编制协同立法规划时,要针对重点领域、重要事项对立法项目进行统筹管理、分类实施。按照先急后缓、从易及难、由点到面的原则,对于协同立法基础较好、规范相对简易的事项,优先协商立法;对于特定领域紧急情况,比如涉及企业利益的应急事项,考虑适用简易程序快速协商立法;对于一时难以统一标准的,可以在示范区、城市群或几个特定城市先行先试,再适时向长三角全域推广适用。

(三)深化“放管服”改革,营造法治营商环境

政府在规范公司治理、营造法治化营商环境中起着牵头抓总的指引性作用,因此,长三角地区要将深化“放管服”改革融入一体化法治化的营商环境建设过程中,进一步转变职能,以优质服务引导企业合规管理。

1.进一步简政放权,减轻企业负担。深化行政审批制度改革,对涉企经营许可事项进行清单式管理,按照直接取消审批、审批改备案、告知承诺、优化审批服务四种方式分类进行改革,全面推行“证照分离”,降低企业制度性成本,为企业设立和经营松绑。推动建立长三角区域统一的市场准入标准,确保各类公司在长三角一体化进程中享有平等、公平的竞争环境,促进生产要素在沪苏浙皖自由流动。

2.进一步联动监管,加强执法协作。加大对市场监管、产品质量、食品安全、网络经济等重点领域的合作监管,建立“线上一体化+线下统筹合作”的联动机制,加强沪苏浙皖各地组织协调,构建涵盖“跨省立案、信息共享、证据互认、协作共查、结果共信”全链条的联动执法体系,并定期公布联动执法典型案例,建立联动执法数据库,为后期统一执法标准夯实基础。加快社会信用体系建设,政府信用建设做表率,企业信用建设为主力,社会信用建设作支撑,构建长三角全域信用监管网,对企业经营异常等行为进行规范,划分信用等级进行分类管理,量化营商环境信用评价指标,以内部竞争促进长三角营商环境的整体发展。

3.进一步优化服务,激发市场活力。完善政企沟通机制,通过电话、网络、定期会谈、随机抽访等多种渠道倾听企业诉求并积极回应,更精准、高效地服务企业全生命周期。拓展“一网通办”和“跨省通办”等政务服务一体化平台的涉企服务,依托数据共享和网格化管理,探索远程办理模式,全面推进线上线下服务深度融合。建立城市间重大项目共商共建机制,长三角各地区优势互补、合作招商,共同为企业提供政策、土地、劳动力等全方位一体化服务。

(四)加大司法协作力度,保障企业合法权益

司法是规范公司治理、保障营商环境的最后一道防线。随着长三角一体化的纵深推进和营商环境的优化,企业联系更加紧密、关系错综复杂,加上企业法治建设水平的逐步提高,近年来涉企纠纷数量居高不下,亟须通过区域协作增强司法保障的高效和权威性。

1.完善多元化涉企纠纷化解机制。在整合上海法院一站式多元解纷平台、江苏诉讼与非诉多元矛盾调解平台、浙江劳动人事争议调解仲裁网络服务平台、安徽法院诉讼服务网的基础上,探索搭建长三角多元解纷一体化平台,对接长三角政务服务“一网通办”平台提供线上一站式司法服务,依托跨域调解协作机制、诉讼服务中心,根据案件情况和企业意愿适用远程调解、线下专员调解等方式,进一步完善调解、仲裁与诉讼的对接程序,加大诉前调解力度,实行案件分流管理,增强跨域调解、仲裁与诉讼的联动性。

2.强化法检系统司法协作。通过一网通办、线上线下同步受理,提高跨域立案便捷度;通过管辖权转移、跨层级联动办理,解决异地管辖问题;通过协助取证、线上庭审,助推诉讼纠纷的快速化解;通过联合财产查控、委托执行,打通司法执行“最后一公里”。此外,还要在引导企业防范法律风险方面加强协作,在知识产权保护、“送法进企业”、法治体检等领域信息共享、互通有无,适时推广各地的创新做法,以司法一体化保障长三角法治化营商环境的持续稳定。

3.拓宽律师法律服务覆盖面。以2019年为例,沪苏浙皖四地共有企业600余万家,律师约9.5万人,其中专职提供公司法律服务的律师更少,平均每60家公司才拥有1名律师,与公司依法治理需求不相匹配,律师法律服务仍存在较大缺口,因此要通过高校教育和法律职业资格考试改革培育更多的专职律师,为企业依法经营、涉诉处理提供更优质的法律服务。同时,还要加强涉外法律服务工作,以满足长三角对外贸易的需要。

(五)发挥行业自治作用,助推公司规范治理

各行业协会、商会等组织是政府与企业间的桥梁纽带,对于规范公司治理、促进政企沟通、优化营商环境具有重要作用,因此,长三角地区要深化行业协会、商会各领域合作,形成自治自律、共商共建的强大合力。

1.加强行业协会建设。完善行业协会基础建设,在经费、人才等方面统筹配置,促进长三角区域行业协会的均衡发展。加强与政府的联动协作,在参与规划和政策制定时积极建言献策,并通过学习沟通,全面精准把握行业相关政策。提高为企服务水平,制定行规行标,引导合规治理;加强诚信建设,严格行业自律;开展企业法治建设评选,强化精神激励;提供法律咨询,防范经营风险。

2.促进商会建设与合作。深化商会登记制度改革,进一步优化对异地商会的组织管理,在长三角区域内统一放宽市级异地商会登记的条件,并探索建立县级异地商会登记制度,充分发挥商会联结企业与原籍地政府、所在地政府的载体作用,让企业更充分了解长三角全域的政策规定,让政府更精准回应长三角企业的真实需求。建立商会合作互助机制,在省内各级商会及长三角各省商会间建立常态化学习研讨、联建协作制度,搭建企业间、企业与政府间沟通交流平台,并对商会进行评级激励,激发商会加强自身组织协调和法治建设能力,为企业提供更精准优质的法律服务。

编辑: 薛京

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