中国省份营商环境评价指标体系构建与分析

1.指标构成
按照“国际可比、对标世行、中国特色”的原则,本文将“十三五”规划纲要关于营商环境建设的四个方面———市场环境、政务环境、法律政策环境、人文环境,确定为中国省份营商环境评价指标体系的一级指标。它们分别以公平竞争、高效廉洁、公正透明、开放包容为效果目标。随后,对照一级指标,从《条例》中总结主要二级指标,并从中外营商环境的既有评价指标体系中吸纳匹配指标,确定12个二级指标及其内涵。之后,逐条对照《条例》进行编码,确定各二级指标权重,并通过加总二级指标权重来确定四个一级指标的权重。由此,构建出中国省份营商环境评价指标体系。如表1所示,该体系包括4个一级指标、12个二级指标、24项评估内容,以下逐一介绍。
(1)市场环境。本文依照《条例》第三章“市场环境”的具体内容,总结出融资、创新、竞争公平、资源获取和市场中介五个二级指标。
融资指标借鉴EIU营商环境评价体系(TheEconomistInte-lligenceUnit,2014),关注区域金融机构为企业经营提供资金的情况,计算方法为省份社会融资规模增量与GDP的比例。其中,省份社会融资规模增量为当年该省份内实体经济从金融体系中获得的资金总额,数据来源于中国人民银行公开的统计结果。
创新指标借鉴李志军的中国城市营商环境评价体系,衡量省份研发投入与产出。同时,本文还关注为区域创新提供技术支持与人才保障的区域创新机构数量,并使用普通高等学校数量来测量。研发投入为省份研究与试验发展(R&D)经费内部支出占GDP的比重。前述二者数据均来自于EPS数据库。研发产出数据是通过专利更新模型计算的区域专利价值,选自复旦大学产业发展研究中心和第一财经研究院(2019)《中国城市和产业创新力报告》中的创新指数。
 
竞争公平指标依照《条例》第五条“保障各类市场主体公平参与市场竞争”要求,包括两方面内容:一是非国有经济比重,借鉴自樊纲等(2001)的中国市场化指数,为各省非国有企业社会固定资产投资占总企业固定投资比例,数据来源于EPS数据库。二是创业活力,源自前述《中国城市和产业创新力报告》中的创业指数,为各省所有新成立企业的注册资本金总和。资源获取指标主要衡量企业运营所需资源的获取情况。本文参考世界银行营商环境评价指标体系,选取区域内企业获取水、地、人力与交通四种资源的成本作为评估内容。其中,企业水价与地价分别为中国水网的非居民自来水单价和统计年鉴中的商业营业用房平均销售价格;人力资本聚集状况为人口迁入率;区域交通状况为《滴滴交通出行报告》中的交通运行指数(滴滴出行智慧交通事业部,2018)。
市场中介指标除了沿用樊纲等市场化指数中的律师和会计师两种中介组织,还选取能够为企业经营提供便利服务的租赁及商业服务业企业作为评估内容,以更加全面地衡量区域中介组织发育程度。本文通过计算中介组织数量占企业数的比重反映上述指标。其中,律师事务所数据来自各省统计年鉴,会计师事务所数量来源于《中国会计年鉴》,租赁及商业服务业企业数据来源于EPS数据库。
(2)政务环境。使用政府廉洁、政府关怀与政府效率三个二级指标刻画。政府效率符合“十三五”规划中营造“高效廉洁”政务环境的目标,“政府廉洁”和“政府关怀”则反映了习近平提出的构建“亲”“清”新型政商关系的要求。
政府廉洁与政府关怀指标沿用聂辉华等的政府廉洁程度和政府对企业的关心指数。其中,政府廉洁度通过腐败官员比例和腐败新闻数量反映,政府关心指数则从市领导考察和座谈两个方面衡量。政府效率指标部分沿用李志军的评估方法,选取政府支出和电子政务水平两项评估内容。其中,政府支出反映了政府规模,为政府一般预算支出与地区人口数之比。该指标数据越小,表明该省的行政效率越高。电子政务水平反映企业获取政府服务的便利程度,数据来源于胡广伟等发布的《政府电子服务能力指数报告》。
(3)法律政策环境。根据“十三五”规划中“公正透明”的效果目标,以及《条例》第三条“各级人民政府及其部门应当坚持政务公开透明”的要求,选取政策透明和司法公正作为二级指标。
政策透明指标使用政府透明度评估,源自中国社会科学院《中国政府透明度指数报告》中的省级政府透明度指数。该指数衡量内容包括决策公开、政策解读等方面。
司法公正指标借鉴世界银行营商环境评价体系,衡量区域司法质量,数据源自张保生等《中国司法文明指数报告》中的司法文明指数。该指数评价了包括司法程序、司法公开、司法权力在内的十项指标,全面系统地反映了省份司法情况。
(4)人文环境。在“开放包容”目标下,依照《条例》第六条“国家进一步扩大对外开放,积极促进外商投资”,以及第三十条“加强社会信用体系建设”的要求,本文选取对外开放和社会信用两个二级指标。
在第二届中国国际进口博览会上,习近平将“继续优化营商环境”作为中国持续推进更高水平对外开放的措施之一,表明了营商环境与对外开放的密切联系。对外开放指标包含“引进来”与“走出去”两个方面。本文区域对外开放程度包括三方面内容:进出口额度、对外非金融投资额分别占GDP的比例、以及外商直接投资企业数占企业总数的比例,数据均来自于EPS数据库。
信用环境指标包括两方面指标:一方面借鉴世界银行营商环境指标,衡量区域信用评价体系建设程度;另一方面,使用国家信息中心《信用状况简报》中的企业用信意识———单纯衡量信用信息提供是片面的,企业应有相应的使用信息能力。
2.权重确定
本文依据《条例》内容,运用文本分析法对评价体系二级指标进行赋权。应用文本分析法基于两个假设:其一,提供信息者列出的往往是他们认为最重要的信息;其二,在有限的信息中,某个关键词出现越频繁,说明其越重要(陈万思和赵曙明,2010)[10]。因此,本文通过考察二级指标评价内容在《条例》中的体现频率确定其权重。具体规则为:将上述12个二级指标编码为Z1-Z12,《条例》中除总则外的62条条例编码为1—62,依照编码顺序逐条分析条例,若编码j条例强调的优化工作属于编码Zi指标的考察内容,则其对应的编码值Zi,j=1;否则,Zi,j=0。如《条例》中第二十三条(条例编码为14):“政府及其有关部门应当完善政策措施、强化创新服务……”,仅反映“创新”指标的考察内容(指标编码为Z2),则Z2,14=1,Zi,14=0(i≠2)。
依据上述规则,本文由三名专业研究人员对《条例》进行分析:若三人对编码j0条例对应的编码值一致,即Zi,j0均相同,则确认该条例对应的编码值;若出现不一致,则请营商环境领域专家加入讨论并确定结果。最后,由专家审查前面三人小组确认一致的结果。通过公式(1)、(2)计算《条例》中各二级指标的体现频次VZi、频率WZi:
中国省份营商环境评价指标体系构建与分析插图
其中,体现频率WZi为二级指标Zi的权重,一级指标权重为该指标对应二级指标权重之和。
表1中国省份营商环境评价指标体系与数据来源
 
中国省份营商环境评价指标体系构建与分析插图1
中国省份营商环境评价指标体系构建与分析插图2
                                                             中国省份营商环境评价与分析
1.数据来源与计算方法

根据构建的中国省份营商环境评价体系,基于数据的可获得性,获取31个省份评估内容的数据。其中,非居民自来水单价、交通运行指数、信用信息共享平台得分及商业机构用信意识等四项,由于缺少省份数据,使用省会城市数据进行替代;政府关心指数与政府廉洁指数缺乏省份数据,使用该省各城市平均值进行替代。

原始数据处理采用效用值法,效用值值域为[0,100]。正向评估内容效用值计算公式如公式(3),逆向评估内容效用值计算公式如公式(4),逆向评估内容包括水价、地价与政府支出
 
中国省份营商环境评价指标体系构建与分析插图3
其中,a表示评估内容,b表示区域,xab表示b区域a评估内容原始数据,xamax表示a评估内容最大值,xamin表示a评估内容最小值,yab表示b区域a评估内容效用值。对各二级指标下设的评估内容效用值进行简单平均,形成二级指标得分,若二级指标仅下设一个评估内容,则将该评估内容效用值作为二级指标得分。对于一些省份的评估内容数据存在缺失的情况,则忽略缺失值,仅计算不存在缺失的评估内容效用值。具体而言,由于交通服务和律师事务所两项评估内容的部分省份数据存在缺失,本文使用相同二级指标下其他评估内容效用值的均值作为二级指标得分。比如,新疆缺少交通服务数据,则使用水价、地价和人力资本三项评估内容效用值计算资源获取指标得分。依据二级指标得分与指标权重,可计算各省营商环境评价指数。
2.评价结果与比较分析
根据所获数据和方法,计算出中国省份营商环境的评估结果与排名。并且,为了明晰各省子环境的发展均衡程度,本文还计算了四个子环境排名的标准差,并进行排序。标准差越小,意味着该省营商环境发展均衡度越高。结果如表6所示。
 

此外,依据评价结果,本文还计算了中国七大区域的营商环境。结果表明,华东地区的营商环境得分(61.18分)明显高于其他地区,其后依次为西南(55.30分)、华北(55.13分)、华南(53.96分)、华中(51.76分)、东北(48.87分)和西北(45.09分)。

                                                                 表2中国省份营商环境评价结果
 
中国省份营商环境评价指标体系构建与分析插图4
中国省份营商环境评价指标体系构建与分析插图5
 

根据评价结果所在值域和排名,本文进一步将各省营商环境从高到低划分为七个等级,分类结果如表7所示。北京和上海为A+级。作为世界银行评价中国营商环境的样本城市,两市对标国际先进,率先开展营商环境优化工作,取得了显著成绩。具体而言,上海将企业感受作为第一感受,对标国际最高标准、最高水平,深化“互联网+政务服务”,通过“关税保证保险”等试点推广,降低企业成本。北京则从“简流程、优服务、降成本、强监管”四个方面深化改革,如推动“网上可办”转向“全程通办”,与企业开展“一对一”服务,实施普惠性税收减免政策等举措,从而使得“市场环境”指标得分远高于其他省份。两市改革措施已经国务院同意,在全国复制推广。紧随其后,广东、四川两省处于A等级。与地理禀赋或行政级别较为匹配,江苏、重庆和浙江三省分列第三等级。广西和西藏则处于最后一个等级。

                                                               表3中国省份营商环境评价等级分类
 
中国省份营商环境评价指标体系构建与分析插图6
一些省份的营商环境排名与地理禀赋或行政级别并不匹配。比如,作为直辖市的天津和拥有国家中心城市武汉的湖北,营商环境排名均低于省份中位数。对于天津而言,其政务环境与人文环境得分较低。尽管其政府透明度与竞争公平等二级指标得分较高,仍无法弥补政府廉洁指标得分较低的短板。根据聂辉华等政府廉洁指标衡量内容包括食品安全许可证代办价格与腐败新闻条数。天津的得分较低,可能是由于中共十八大以来较多的腐败新闻披露。对于湖北而言,法律政策环境的得分和排名均低于平均水平。事实上,评价结果与认知的这种差异,表明经济发展水平并不简单等同于营商环境。这进一步说明本文综合四个子环境构建的中国营商环境评价体系,能够更加客观反映一省整体营商环境水平。此外,虽然吉林与黑龙江和辽宁分属B级和B—级,但从得分和排名来看,东北三省的确亟待采取切实措施优化营商环境,从而彻底革新“投资不过山海关”的刻板印象。
此外,从图2整体营商环境与子环境均衡度的排序比较来看:1)北京、上海、广东和四川这四个行政区域,在子环境均衡度和整体营商环境两个指标上均表现卓越,是中国营商环境优化当之无愧的标杆。2)浙江、安徽和贵州三省虽然整体排名前十,但子环境均衡度较差,存在严重倒挂。因而三省未来应在保持整体优势的同时,着力弥补得分较低的子环境———比如,浙江的法律政策环境,安徽的政务环境,以及贵州的市场环境和人文环境。3)在子环境均衡度排名前十的省份中,尽管山西、陕西、新疆、西藏等四省区的子环境发展比较均衡,但整体营商环境表现较差,尚需在保持均衡的前提下大力发展。
 
中国省份营商环境评价指标体系构建与分析插图7
                                                                       研究结论与展望
1.研究结论
本文以“十三五”规划纲要确定的“市场、政务、法律政策和人文”四个要素,作为营商环境评价体系的一级指标。随后,对照一级指标“公平竞争、高效廉洁、公正透明、开放包容”的相应目标要求,从两个方面确定二级指标:一方面吸纳世界银行、经济学人智库、中国市场化指数、中国城市营商环境、中国政商关系等国内外主流营商环境评价指标体系的相关指标,另一方面从《条例》相关条款中提炼相关指标。由此,获得了“融资、创新、竞争公平、资源获取和市场中介”,“政府效率、政府廉洁与政府关怀”,“政策透明、司法公正”,以及“对外开放、社会信用”12个二级指标。之后,逐条对照《条例》与二级指标内涵并编码,计算出各二级指标权重,并加总获得相应一级指标权重。进一步,基于既有参照指标体系和数据可获得性,确定了二级指标的24项评估内容。由此,构建出“国际可比、对标世行、中国特色”的中国省份营商环境评价指标体系。
基于评价体系进行的量化分析结果表明:(1)中国各省营商环境呈现出层次化特征:作为世界银行评价中国内地营商环境的样本,北京和上海在中国内地省份营商环境建设上表现最优;广东和四川两省紧随其后;江苏、重庆和浙江三省位列第三等;湖北和天津虽拥有或被定位为国家中心城市,仍处于全国中游以下;吉林、黑龙江和辽宁三省营商环境亟待提升;广西和西藏则处于托底水平。(2)中国各省营商环境的均衡程度也存在较大差异:北京、上海、广东和四川位于前四,与整体营商环境排名匹配;浙江、安徽和贵州三省的均衡度排名,与其较优的整体营商环境排名情况不匹配;山西、陕西、新疆、西藏四省区虽然子环境发展较为均衡,但整体营商环境亟待提升。(3)营商环境在七大区域之间也存在显著差异:华东地区显著高于其他区域;西南、华北、华南、华中次之;东北和西北最为落后。
2.研究展望
中国省份营商环境评价体系的建立及其评估结果,为后续营商环境的优化提供了参照。立足于指标体系的量化结果,省级政府可对照自身得分与排名,采取针对性措施优化辖区营商环境。比如,北京、上海、广东和四川应继续深化改革,持续引领;对于整体排名靠前但子环境均衡度较低的浙江、安徽和贵州,未来应在保持整体优势的同时,着力优化排名较低的子环境;对于整体排名靠后的省份,则应基于当地资源禀赋,通过聚焦优化某些具有比较优势的子环境,从而提升整体营商环境水平,之后再择机弥补其他子环境短板。当然,营商环境评价并非为了评价各级政府工作状况,而是为各省提供了比较标杆与工作方向,以充分发挥“以评促建”功能。正如李克强总理所强调的,“营商环境‘评价’体系不是‘考核’体系,而是要树立一个标杆,让各地区各部门主动作为,照着标杆去努力”。本文构建的营商环境评价体系,有助于通过促进省份之间形成互动学习机制,为平衡省际发展差异,实现高质量发展和“十四五”良好开局奠定基础。

编辑: 唐诗

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