中国特色自由贸易港的营商环境与法治建设

                                                                         一、引言
自由贸易港(简称自贸港,下同)是指位于一个国家或地区境内、海关监管关口之外,允许外国货物和资金自由出入境的口岸区域。所有或大多数进出港区的货物均免征关税,并允许在自由港储存、展览、加工和制造。自16世纪欧洲经济贸易中心建成第一个自由贸易区以来,世界各地共建立了130多个自贸港区和具有类似内涵及功能的2000多个经济自由区。自贸港的特点是“自由”,这不仅是税收和贸易自由,也是体制安排的自由。新加坡和中国香港这两个世界上最大的集装箱港口都采取了自贸港政策,吸引了大量集装箱过境,从而确立了世界集装箱集散枢纽的地位。实行自贸港政策,已成为分享全球自由贸易权利、提升国际竞争力的直接手段。
我国“十四五”规划和2035年远景目标纲要在“实行高水平对外开放,开拓合作共赢新局面”中指出,“完善自由贸易试验区布局,赋予其更大改革自主权”,“初步建立中国特色自由贸易港政策和制度体系”。探索建设自贸港,将进一步激发我国各地区以开放促改革的积极性与活力,推动进一步扩大开放的进程。2018年4月,中央决定支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自贸港建设,在2020—2030年设立三个分阶段目标,争取在2030年海南自贸港的体制和运作模式更趋成熟,营商环境能够位居世界前列。
建设海南自贸港是我国应对新挑战,融入和推动形成开放型世界经济的重要举措,也是中国进入新时代、构建对外开放新格局的必然要求。一方面,此举可以全面深化我国与国外在投资、贸易、科技、教育、文化等领域的合作与交流,为进一步扩大国际影响力与经济合作创造条件和空间。另一方面,这样做有利于我国更加积极地参与全球经济治理,逐步从国际贸易规则的参与者转变为引领者和制定者。众所周知,建设自贸港,重点在营造一流的营商环境,以市场的自由便利来吸引世界各地的投资与贸易。自贸港的市场便利性不仅体现在自由便捷的贸易和投资上,还包括自由便捷的交通运输、人才进出、数据共享等。一流的营商环境同时也意味着高水平的自由和开放,其代表着先进的生产力、竞争力与活力。但是,打造一流的营商环境离不开法治建设。“法治”可以为自贸港的经济运行提供基本保障,同时也是优化营商环境的核心内容和关键,而推进法治化营商环境建设也已成为中国全面依法治国和提升国家治理能力现代化的重要突破口。
当前,最根本的是要以海南自由贸易港法为目标基础,建立自贸港法治体系。良好的法治环境有利于权力的规范运行,同时能促进企业的公平竞争、规则的公开透明和市场的有序发展。根据《海南自贸港建设总体方案》,海南的营商环境总体在2025年达到国内一流水平,适应自贸港建设的法律法规逐步完善。因此,这对海南自贸港法律体系构建和治理体系的完善提出了更高要求,我们必须提升国际视野,积极推进自贸港国际化建设。尊重国际规则与国际惯例,创造自贸港与国际接轨的基本条件。当然,同时也要结合中国实际,坚持基本制度底线与中国特色,在确保海南自贸港自由化营商环境的同时,为自贸港建设提供科学有力的制度和法治支持。
                                                                        二、国内外研究现状
营商环境是指一国的制度环境中影响企业活动的经济、政治、社会和法律等要素的集合,是一个国家或地区开展国际经济交流与合作、参与国际竞争的重要制度背景。良好的营商环境能够为商业活动提供严格的产权保护、公正的司法体制和有效的契约执行,为商业企业减负助力。从经济学范畴来看,营商环境也是一种特殊的公共产品,它既有物质形态又有制度形态。政府的职能是提供公共产品,萨缪尔森在1954出版的《公共支出的纯理论》中指出,作为非排他性和非竞争性产品,公共产品是公共部门提供的用于满足社会公共需求的商品和服务的总称。因具有“公共性”的价值特征,公共产品本质上是为了满足社会的公共需求。据此,营商环境正是政府、社会和市场共同提供的公共产品,但政府一般更易被视为营商环境的主要提供者和建设者。因此,在优化营商环境与制度建设时,政府扮演着重要角色。
(一)营商环境与法治建设对国外投资的影响
MorrisR.和AzizA.研究撒哈拉以南非洲和亚洲国家贸易便利化对FDI的影响,发现总体营商便利指数与FDI之间存在正相关关系。董志强等基于30个大城市营商环境的经验研究显示,良好的城市营商软环境对城市经济发展有着显著的促进作用。基于系统GMM估计的动态面板,徐昱东等分析了俄罗斯地区营商环境对FDI流入水平的影响,也得出类似的结论。基于中国企业微观数据,张龑和孙浦阳分析发现地理契约特征对贸易持续期存在着显著影响,贸易双方所在地的契约环境对贸易持续期有着显著的促进作用。类似地,周超等研究也发现东道国营商环境是影响中国对外直接投资的重要因素。此外,法治建设与FDI之间也具有显著的相关性。Daniele和Marani在分析中东和北非国家的FDI影响因素时发现,“制度质量”在吸引外国投资中起到重要作用。蒋冠宏和蒋殿春通过研究也得出类似结论,发现东道国的监管质量对吸引外资具有重要影响。
(二)营商环境与法治建设对经济高质量发展的影响
优越的营商环境可以提高资源配置效率和激发企业活力,同时,健全的法律制度有助于降低经济活动的不确定性,稳定市场对未来收益和成本的预期。反之,较差的营商环境,比如落后的基础设施、不良的诚信体系,可能诱发经常性交货延误,出口贸易增长率下降。陈林等瑏瑡比较分析了一国内部不同地区营商环境的差异对所在区域企业出口贸易的不同影响,结果发现营商环境体系中的部分关键因素是影响自贸港、自由贸易试验区建设成败的重要因素。基于企业微观数据,也有部分研究着重考察了政府服务效率、审批的简洁性、通关的便利度等对区域出口范围和数量的影响。瑏瑢总体而言,无论是宏观层面还是微观层面的企业研究几乎一致认为,良好的营商环境和法治建设对贸易、投资和开放具有显著的积极影响。瑏瑣瑏瑤此外,营商环境和法治建设会影响企业的合作效率和全球分工,瑏瑥瑏瑦营商环境越好,法治建设越健全,契约的执行效率越高。与此同时,企业也更容易融入发达国家主导的全球价值链分工体系。
(三)营商环境与法治建设对企业激励的影响
基于完善的法治建设所搭建起的营商环境能有效保护市场主体的劳动成果,激励企业创新,促进产业扩大投资。18世纪时休谟提出人类社会的和平安全、经济社会的发展必须遵循三个原则,其中稳定的财产权是经济发展和自由制度的基石。其实,休谟、托克维尔、孟德斯鸠等思想巨人都强调了财产的重要性。诸如“风能进、雨能进、国王不能进”、“私有财产与自由须臾不可分离”等著名观点。近年来,大量的国内外研究证实“制度至关重要”(institutionsmatter)假说,即法律制度对经济发展至关重要。比如,金祥荣等基于新经济地理学分析框架,重点分析了地方制度质量差异对企业生产效率和地区出口规模的影响,发现法律制度和产权保护制度对地区出口差异具有显著影响。Rigobon和Rodrik在研究经济机构、政治机构、开放性和收入水平之间的相互关系时发现,民主和法治都对经济表现有利,但后者对收入的影响更大。此外,也有大量研究证明,制度更好、产权保护更有利、政策扭曲更少的国家或地区会比其他地区更为富有或秩序分明。④⑤⑥⑦究其原因,其本质在于解决“知识”作为资源的归属问题,知识产权保护制度是科技、经济和法律相结合的产物,是一种激励和调节的利益机制。
(四)营商环境和法治建设对交易成本的影响
良好的营商环境有利于促进资源要素的灵活流动和有效配置,完善的法治建设意味着更加自由的市场环境、公平的竞争机制和更低的交易成本。同时,有效的制度保障能激发市场参与者的创新创造力和国际合作能力,促进自贸港国际化建设的加快推进。营商环境是一系列制度的有机组合,直接约束着区域内各种市场参与者的行为活动。制度建立的初衷也是为了减少人们交易中的不确定性,避免市场过多的风险损失。传统经济学没有考虑交易成本,或者说假设交易成本为零,但这是不现实的。优化营商环境有助于降低企业外部环境的不确定性和制度性交易成本。良好的营商环境能有效降低企业的交易成本,而较差的营商环境则有可能成为地方的“绊脚石”,在国际分工中被边缘化且不利于本地企业进入海外市场,甚至带来更多的经济负担以致削弱自身国际竞争力等。营商环境的“好”与“坏”仍旧依赖法治与制度建设。甚至有研究认为,影响国际贸易决定性的变量是制度,而非资源禀赋与比较收益。制度可以依靠人力资本、技术创新、交易费用、规模经济、内外制度的摩擦成本等方面影响国际贸易。制度和贸易之间是相互作用的关系,高质量的制度会降低贸易成本,保障进出口企业的权益,进而促进国际贸易。
综合以往研究,传统经济理论认为,劳动、资本、土地和技术等是决定经济增长的关键性因素。然而,单纯依赖资本、劳动等生产要素的投入,未必能够促进长期经济高质量发展。习近平总书记也曾指出,“法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展”“法治是最好的营商环境”。法治既是改善营商环境的重要手段,又是营商环境的重要组成部分。自贸区的发展离不开优良的营商环境,而将优化营商环境纳入法治轨道,不仅能依法保护各类市场主体的合法权益,营造平等竞争的商业氛围,还能为构建统一开放的自贸区市场体系提供长久的保障。然而,从现有的情况来看,我国的自贸港(区)营商环境与法治建设过程中依然存在诸多问题。
                                                      三、自贸港营商环境与法治建设中存在的问题
现阶段,海南的营商环境与建设国际自贸港的要求还有相当大的差距。目前,根据世界银行营商环境报告的框架,海南已建立优化营商环境的制度架构,开展营商环境优化专项整治。中央也在全面支持海南建设自贸港的背景下出台了多项优化海南营商环境的政策。即便如此,与发达国家的自贸港相比,我国海南自贸港的建设还有许多值得完善的地方。中国香港、新加坡、鹿特丹、迪拜等都是比较典型的自贸港,营商环境建设已经达到了一流水平。在比较借鉴其他自贸港的过程中,一方面,要充分认识和提炼我国自贸港营商环境和法治建设中所存在的具体问题和困难;另一方面,要有选择地学习和借鉴国际上的先进经验,创造性地构建适合自身制度建设和发展的特色营商环境和法律体系。在尊重国际惯例和标准的基础上,根据本国现实情况做出制度调整。
为更好地进行横向比较,由北京师范大学蔡宏波与暨南大学陈林联合组建的自贸港研究团队,2018—2020年间在中国海南地区进行了广泛的田野调查,总结出如下值得关注的“比较劣势”。
(一)市场主体满意度有待提高
作为政府提供的公共产品,营商市场的“好”与“坏”应该由市场的主要参与者来评价。然而,从海南公布的营商环境建设报告来看,海南的企业对本地的营商环境满意度不高,甚至一些“便利化”措施在落实过程中带来了更多的不便利。营商环境的优化和法律制度的建设应充分考虑到市场主体的客观需求,而非为了营造投资环境而“邯郸学步”。比如,新加坡一向以良好的营商环境闻名于世,2017年在世界银行的评估中排名第二。除了通关便利,新加坡是世界上税制简易、税负最低的地区之一,在外商投资环境方面获得很好的赞誉。从根本上看,新加坡税种少,主要是GST(相当于我国消费税,目前税率为7%),没有资本利得税,公司所得税为17%,个人所得税最高为20%,对外投资收益所得税为零。自贸港在上述基础上进一步减免和优惠,具体税收优惠和征收由新加坡经济发展局、国际企业发展局、金融管理局和海事及港务管理局等政府机构确定并进行监管。
(二)缺少相对完善的自贸港法律框架
营商环境建设应当做到立法先行。完善的法律体系是营商环境的有效支撑,是企业创造力与竞争力的重要保障。市场能否在资源配置中起作用是评价营商环境好与坏的一项重要标准。法律体系的完善和营商环境的优化有利于增强投资者的稳定预期,同时促进市场秩序的健康发展。从国际上看,世界各自贸港区都拥有一部“基本法”,来确保自贸港区的法律地位,比如美国的《对外贸易区法案》、新加坡的《自由贸易区法》以及我国香港的《基本法》等。还以新加坡为例,以法治为主的优化提升模式,是新加坡营商环境建设能够取得成效的一个重要原因。新加坡司法制度公正健全,法律制度体系比较完善,不仅可以为劳动者权利和知识产权等提供有力的制度保障,还能通过构建起健康市场秩序遏制恶性商业竞争,为企业商业运作过程中的纠纷提供解决渠道。
(三)信息化建设仍然不足
首先,海南部分地市和大型单位已经建有内部行政审批信息系统,但这些自有系统之间的数据交换仍不方便,阻碍了非接触式审批改革的进一步推进。其次,信息共享问题比较突出,不利于营商环境的优化建设。目前,海南信息资源共享与交换平台已初步建立,但数据交换的实时性、可靠性和可用性仍存在不足。当前,港口信息化建设是现代港口物流发展的基础。它不仅可以大大提高港口的工作效率、服务水平和可靠性,而且可以提升港口的系统功能,增强港口的综合竞争力。比如,荷兰鹿特丹港致力于推进港口数字化,其以提高港口运营效率、促进国际贸易便利化、积极推进智能港口建设为重点,注重通过现代信息技术和人工智能技术等应用,提升港口运营效率与服务水平。作为欧洲最大的贸易港和世界信息港,鹿特丹港在智慧港方面的探索和实践总体处于世界领先水平。据统计,2017年,鹿特丹港完成货物吞吐量4.67亿吨,集装箱吞吐量1370万标箱,500多条班轮航线连接全球1000多个港口。这一切数字的背后需要高水平的信息化加以维护和支撑,未来海南自贸港的发展壮大离不开发达的信息化系统。
(四)国际化人才缺乏
海南在人才数量和质量上缺乏竞争力,主要表现为在吸引外来人才方面的能力薄弱。《海南人才吸引与培养大数据分析报告》指出,事业平台、人才引进政策、城市建设水平等是人才选择落户城市和城市发展的关键性因素。但是,海南总体上缺乏创新创业载体,且公共服务水平较低,这些均不利于吸引人才。虽然自2015年开始人才引进计划,但目前来看收效甚微。自贸港对人力资本的要求与普通地区不同,国际化人才对自贸港的发展意义非凡。国际化人才既是自贸港建设的必要条件,也是营商环境优劣的外在表现。纵观国际,自贸港对人才的重视由来已久。比如,香港虽自然资源相对缺乏,但十分重视人力资源的开发。人力资源是香港经济快速发展的关键。为了适应国际化发展的需要,香港在整个现代化进程中培养了大批的专业性、国际化、复合型人才。根据地方经济发展特点,尤其注重培养外向型高层次管理人才。此外,香港的高校也十分重视外向型人才的培养,尤其是熟悉国际金融、贸易和法律知识等方面的人才。
                                                                          四、政策建议
(一)注重信用体系和融资环境

公平有序的竞争秩序、健全的市场准入制度、务实灵活的市场监管和国际化的融资环境等是保证企业可持续发展的不竭动力和源泉。事实上,对于外国企业而言,相较于减税优惠和特殊土地供应等政策,他们往往更注重信用保障和融资环境。而这些正是海南自贸港目前所欠缺的。要实现我国特色自贸港的高质量发展,就必须开阔视野、科学谋划并且改善信用制度和融资环境。首先,加强市场秩序建设。构建营商环境的重要前提是规范有序的市场环境。市场管理部门必须坚决查处破坏市场秩序的行为,认真履行职责。其次,要继续加强市场准入信用筛查。中国在建设特色自贸港时也要建立与经济高质量发展相适应的市场准入制度,认真考察企业信用状况,特别是在产业和区域的重点投资项目上,对企业信用状况的审核应更为严格。再次,建立健全金融体系。融资平台的设立能为企业的生产经营注入动力,从历史上发达国家的经验来看,一个强大的金融体系是保证自贸港建设和发展的基础。最后,注意信用体系与融资监管的适应性。要在适应本地自贸港特色的框架下,加快推进统一完善的信用体系建设,并降低境外资本进入自贸港资本市场的门槛。同时要注意利用信用体系建设与融资环境之间的相互关系,在保障信用制度的前提下引进境外低成本资本,积极拓展跨境融资、风险参与、信贷资产跨境转移等创新业务,推进跨境投融资便利化。

(二)完善特色自贸港开放发展的法律体系
在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的新阶段,在经济结构性矛盾更为突出、亟须重塑我国国际合作和竞争新优势的迫切背景下,为了加快建设我国特色自贸港并做到与国际接轨、同步,政府必须坚决打破过去传统意义上的制度壁垒,建立以中国特色自贸港法为基础的法律法规和政策体系。这既包括自上而下的管理制度和特别限制,又包括国内行政法规和政策与国际惯例接轨产生或是自我运行演化产生的制度,各个方面不断补充并完善相关执行依据。同时,要加强和创新社会治理,进一步推进政府职能转变,健全科学高效的治理体系。首先,坚持法治思维,把握应对和解决各种营商环境问题的方法。以法律法规为优化营商环境的基本准则和途径,将优化营商环境纳入法治轨道,切实通过健全法律法规,区分市场与政府的功能界限,突破重大利益藩篱、规范市场经济秩序、提升政府履职水平,实现营商环境优化的法治化。其次,中国特色自贸港的法律法规和政策体系的建立与完善,必须具有世界观念、尊重国际规则、符合国际惯例,具有国际自贸港的完整要素。最后,在建立我国特色自贸港时不能“忘本”,要坚持基本制度底线,结合中国的实际情况,充分体现中国特色,让开放成果惠及人民。
(三)加强自贸港信息化建设
健全的信息化平台是打造优质营商环境的重要前提和必要保障。这既是企业自身发展的需要,又是适应全球分工趋势和特点的需要。第一,加快社会信息网络平台建设。在互联网时代,基于信息咨询和共享的互联网平台建设迫在眉睫。由于专注于自身生产任务的局限性,企业往往难以精准和全面参与商业活动。政府的优势在于视野开阔、信息全面、组织有效、执行高效。基于互联网信息平台,积极开展数字化智慧港口建设。通过平台搭建,实现资源的全社会优化配置,从而进一步激发市场活力。同时,认真借鉴发达国家和地区的先进自贸港管理经验和技术手段,建立包含管理、金融、税务等信息的服务平台。第二,加强相关咨询服务。政府可以设立政策、法律、人才等咨询服务部门,与企业建立长期、稳定的市场战略支持关系,为企业在市场运作过程中遇到的法律问题、人才问题和政策问题等分别提供及时高效的咨询,最大限度地支持企业的良性运营,减少外部干扰。
(四)建立国际人才服务管理制度
我国自贸港的建设与发展必然会促进人才流动的国际化和进一步双向开放。因此,部署开展国际人才服务管理改革试点,吸引大批国际化人才或加快人才国际化是自贸港经济社会发展的重要战略举措,也是自贸港建设成功与否的关键。以符合自贸港实际发展所需为标准,组织行业专家认真评审论证所引入的人才项目。同时,要充分利用海外华侨华人资源。在招商引资的过程中积极发挥华侨华人的纽带作用,通过海外华人的感召力和影响力,积极拓宽外资进驻渠道,引入国外跨国公司到自贸港投资置业。当然,也应关注国内各地优秀的政产学人才,利用多种政策并且创新体制机制,引导其为建设自贸港服务。在此,应考虑尽快建立吸引全球科技和国际商务高端人才的服务管理制度,完善国际人才服务保障体系,这就需要迅速全面摸清我国自贸港就业准入和就业自由度的阻滞点和瓶颈,提出有针对性的解决方案,力争实现国际人才选拔聘用、发展评价、待遇条件等诸多方面的政策突破,最终建立与国际接轨、体现中国特色的自贸港国际人才服务管理创新体制。

编辑: 唐诗

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