从世界银行营商环境评价方法学角度对环境影响评价审批制度改革的思考

摘要:世界银行组织开展的营商环境评价为推动全球营商环境进步提供一种可度量的标准。在世界银行营商环境评价方法学中,共有11项评价指标,其中与生态环境领域相关的是“办理建筑许可”指标。世界银行从环节、时间、费用、材料数量、建筑质量等角度对该指标进行衡量。以对标世界银行营商环境评价为契机,依据世界银行营商环境评价方法学,从环节、时间、材料数量三个方面对环境影响评价改革提出了工作建议,包括优化建设项目环境影响评价分类管理名录、提高审批效率压缩审批时限、精简申报要件等。

2018年,以对标世界银行营商环境评价为契机,全国上下轰轰烈烈开展了优化营商环境工作,这是我国在经济复杂多变、形势严峻条件下提出的重要改革方向,是新形势下提出的新要求。在此背景下,如何进行环境影响评价制度的改革也成为一个新的课题。本文从世界银行营商环境评价出发,以世界银行评价方法学为切入点,分析环境影响评价与营商环境评价的契合点,进而提出改革建议,为优化我国营商环境、提高国际营商环评排名提供支持。

1营商环境评价

 

1.1基本情况

民营经济是我国经济支撑的中坚力量,是市场经济活力的动力来源,而民营经济从数量上体现为以中小型企业为主体的特点,因此,中小型企业在经济体内市场环境下生存难易程度,间接也表征了该国经济繁荣程度以及经济后续发展的社会环境适宜度。如何进行国与国之间的比较,尤其是经济发展的社会环境要素的比较,往往通过“感觉”的感性判断是不科学的,通过一套规范的标准进行比较通常具有一定的说服力。

为了调查国内中小型企业不同发展阶段所适应的法规环境,世界银行2001年成立了营商环境小组,2003年发布第一份全球营商环境报告(Doingbusinessin2004),之后每年对全球经济体的商业监管法规和产权保护进行分析与评估,以衡量监管法规是否有助于推动或是限制商业活动。排名越高,表示该经济体的监管环境越有利于开启和运营一家本地企业。世界银行2003年发布第一个《营商环境报告》时,评价的经济体共133个,到2005年评价对象已扩展至175个,以后逐年增加,2016年扩展至目前的190个经济体。

1.2评估方法

为了促进客观、公平、统一的评价,避免“感性”认识带来的误差,必须要有一套规制的评价体系。从评价指标方面,世界银行从最初的5项指标(开办企业、员工聘用与解聘、合同保护、获得信贷和企业倒闭)扩展至目前的11项指标:开办企业、办理建筑许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、跨境贸易、纳税、执行合同、办理破产、劳动力市场监管,其中劳动力市场监管不计入排名。该评价指标体系的核心是反映保障私营企业建立、运营和发展壮大的制度环境和法制环境,重点是营商的便利性、效率、成本和公平的市场环境,突出私营部门追求平等市场地位的诉求,针对的对象是内资中小型企业。评价的数据来源包括当地颁布的法律法规和抽样调查。世界银行在营商环境调查过程中,对被调查对象采用了相对公平的评价方法,增强了经济体间的可对比性。当然,这种调查方法只能选取一部分指标来表征营商环境、且选择的调查样本城市并不一定能够代表经济体全部的营商环境状况等缺陷也是存在的,这一点也被世界银行所认识。但在综合考虑公平、人财物和时间成本等因素条件下,该评价方式具有一定合理性。

1.3评估结果

根据世界银行网站公布的数据,我国营商环境排名总体趋势向好(图1),但在2010-2014年之间,排名出现倒退现象。近几年,营商环境排名逐年提高的趋势明显,尤其是《2019年营商环境报告》,我国总体排名由2017年的全球第78名上升32名至第46名,首次进入世界前50名,通过2018年全年的努力,我国营商环境评价取得了巨大的进步,相关工作得到世行专家认可。

从世界银行营商环境评价方法学角度对环境影响评价审批制度改革的思考插图

2“办理建筑许可”指标评价方法学

 

在11项评价指标中,涉及生态环境部门的是第2项指标“办理建筑许可”。在世界银行评价方法学中,“办理建筑许可”并不仅仅指在住建部门获得开工许可证一项审批手续,而是指从项目拟实施开发到正式开工期间所需要在政府相关部门办理的所有手续。

为了便于评价工作的开展,世界银行采取假设案例的方法,调查拟开发仓库(假定案例)过程中,需要办理多少手续(环节),利用多少时间,花费多少成本,以及需要提交什么材料(申报材料只进行调查统计,不进行计分排名);同时,还考察该经济体在建筑质量控制方面的相关措施(建筑质量控制指标)。

在评价过程中,世界银行采取样本调查的方式,在每个经济体内选择一定数量的从业者(如建筑师、律师等),通过问卷的方式调查。调查结果见表1。

从近5年“办理建筑许可”指标评价结果来看,我国该项指标排名靠后,是10项考核指标中排名最为落后的指标,在2018年之前排名变化不大。经过2019年该指标排名大幅提升,提升51位,这与我国对该项工作重视及加快改革相关联,但也应当看到,“办理建筑许可”指标排名仍然不高,仍是十项评价指标中最后一名,因此,改革仍在路上,还需要进一步简化优化、提升营商环境便利度。

3改革建议

环评制度在我国风雨走过三十余载,其弊端也逐渐被从业者所认清,原环境保护部提出了“十三五”环评改革方案,拟改变环评大包大揽、管理重点不突出、重审批轻监管、评而不用等系列问题。世行营商环境评价方法学给出了一套标准规范的评价方法,从服务对象视角评价审批制度的便利度,因此,从评价方法学出发进行审批制度的改革可以直接、有效、快速的提高用户(办事企业群众)体验,增强社会认可度。“办理建筑许可”指标评价主要考察五个方面,由于办理环评手续不需向管理部门缴纳费用,因此可从三个方面进行改革。

从世界银行营商环境评价方法学角度对环境影响评价审批制度改革的思考插图1

 

3.1简化手续

根据世行2017年评价结果,在我国“办理建筑许可”过程中,需要办理23项手续。其中,涉及生态环境领域的共有2项“申请获得环境评价”和“接受环境保护部门的竣工验收”(该处引用世行评价报告中相关表述的翻译,与我国办理上述两个手续的规范用语稍有差异)。从简化手续的角度来看,在“办理建筑许可”过程中,能够减少向生态环境部门申报手续次数即为成功。

2017年《建设项目环境保护管理条例》进行了修订,在“接受环境保护部门的竣工验收”方面改变了管理方式,由企业自主验收代替管理部门行政许可。这些工作成果在2018年世行评价中予以确认。

进一步简化审批手续,可从简化审批项目范围入手。世行在营商环境报告中推荐部分欧洲国家采取的基于风险等级的管控措施。过去环评总是希冀将所有污染源纳入环评制度管理,通过审批对所有项目进行监控。随着“放管服”改革不断深入,借鉴风险管理的思想,环评应以环境污染重、环境风险高的项目为管控重点,对于环境影响小的项目“能放则放”,不断对审批名录进行瘦身,这是今后环评改革的方向。当然,近年来在其他领域实践的告知承诺制也可以探讨在环评领域应用,采取事前告知、以环境标准管控为底限的方式,将决策权放归市场主体,不仅为管理部门减负,也为增强市场活力释放制度红利。

3.2压缩审批时间

2018年9月,生态环境部发布的《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革,推动经济高质量发展的指导意见》提出对合法合规、满足生态环境保护要求的重大民生、基础设施、重点产业布局等项目,审批时间较法定审批时限压缩50%的工作要求。从世行营商环境评价方法学来看,应重点关注的是中小企业的生存,中小企业是社会活力的重要组成部分,因此,审批时限压缩带来的政策红利更应该向中小型企业、中小型项目倾斜,所以,下一步改革中,应将压缩审批时限设定为普适政策,面向所有办事主体。

压缩审批时限意味着要在更短时间里保证审批质量不下降,无论对于审批部门还是办事主体来说压力是显著的。从生态环境部门角度,建立前期咨询沟通的议事平台,可以将审批过程中遇到的问题在审批前提前预判,有效减少审批过程中针对问题的“反复”过程,提高整体审批效率。前期沟通的议事平台可以包括电话咨询、现场交流、网络评判等多种方式,以便民为原则,以开放、公平为基础,为社会大众提供审批服务,即将审批服务的外延扩大至审批前,丰富了审批的内涵。

3.3简化要件

环境影响评价审批应该从过去“大包大揽”向“生态环境”专业收缩。在环境影响评价制度建立之初,社会各界对该制度的认识是模糊的,环境影响评价的定位也存在一定的模糊性,对于“环境”的理解有不同的解读,一种观念认为环境影响的对象是大环境,即包含自然、生态、人文社会,导致环境影响评价的外延被泛化,使得很多本不应属于“环境保护”范畴的评价内容纳入环境影响评价,如文物保护、水土保持、规划合理性等。这在该项制度建立之初、为环境影响评价打下“品牌”效应发挥了重要作用。然而,随着“放管服”改革的不断深入,政府部门间相互把关、互为前置的现象是改革企图解决的弊病之一。因此,在新形势下,环境影响评价应聚焦本领域、本行业关注的重点,评价对“生态环境”的影响。在简化要件方面,体现在申报要件以服务环境影响评价审查为基础,可从三个方面进行简化:一是可以通过网络核实的信息,如营业执照,二是政府部门核发的相关前期文件,如立项、用地手续等,三是通过政府间信息沟通可以查证核实的信息,如身份信息。政府间信息沟通平台是简化要件的重要途径,以信息平台为基础,将项目相关的所有信息串在一起,既方便各审批部门查阅项目整体审批流程状态,又减少企业准备材料的“麻烦”,将“麻烦”内化为信息系统的“麻烦”,这才是改革的方向。

4结语

世界银行在全球开展的营商环境评价,目的是推动各国政府部门对营商环境的重视,为中小型企业发展提供政策红利。营商环境是重要的生产力,优化营商环境就是解放生产力、发展生产力,这与我国的改革发展方向相一致,因此,也得到我国政府的大力支持与推进。在当今全球竞争愈加激烈的背景下,良好的营商环境可以为高质量发展打下基础,增强抵抗经济波动影响的能力。环境影响评价制度在我国引进已有近四十年的历史,如何在新形势下适应发展的需要与改革的需求,如何进行自身变革,是亟需解决的重要问题。世界银行营商环境评价方法学为环境影响评价改革提供了一种途径,从优化审批事项范围(优化目录)、压缩审批时限(加强前期服务)、精简申报材料三个方面,可以较快的营商环境优化,为我国营商环境排名提供支持。当然,从长远来看,营商环境优化工作是一个长期性工作,持续优化、持续改革必然是今后工作的重要内容,也是环境影响评价发展的主要方向。

编辑: ysleagan

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