以体制机制为突破口 加快推进客运枢纽“站城一体”开发

  内容提要:推动“站城一体”开发是我国交通运输转型发展的重要方向之一,对盘活存量资产、扩大有效投资、释放消费潜力和增强发展动力发挥重要作用。体制机制是推进“站场一体”开发的制度保障。应处理好中央、各级地方政府和各类市场主体之间关系,着力建立“定位准确、有机衔接”的规划体系、形成全生命周期协同发展机制、建立枢纽与区域联动开发体制、创新建设开发投融资机制、培育枢纽型经济发展新机制和构建央、地合力推进机制,有效保障枢纽与城市空间一体融合发展。

以航空和轨道交通为主要交通方式的综合客运枢纽是我国客运系统高效运行的关键节点,是交通运输有效支撑国民经济循环、发展枢纽经济的重要载体。推进“站城一体”开发,在构建新发展格局要求下对扩大内需、促进消费以及增强城市经济活力都具有积极意义。

一、未来一段时期应重视推进客运枢纽“站城一体”开发工作

未来一段时期我国交通运输进入转型发展新阶段,着力解决供需匹配不足的结构性矛盾。在继续按照适度超前原则加快补齐交通短板同时,应加快转变传统要素投入、投资驱动的规模扩张发展路径,更加注重通过存量盘活、技术变革、组织创新和深化改革挖潜空间,更加注重打通支撑生产、分配、流通和消费等经济循环的交通软硬件“梗阻”和“断点”,优化交通供给,增强对扩内需、促消费的适配性,形成供需更高水平的动态平衡,更好服务新发展格局,更好实现高质量发展。围绕客运枢纽推进“站城一体”开发,既是推动我国交通运输转型发展的客观要求,同时也具备较好的基础条件。

  (一)“站城一体”开发潜力巨大,是围绕枢纽盘活存量资产和提高投入产出效率的重要手段

  随着对综合交通枢纽功能的认识不断深化,目前推进客运枢纽建设不仅要考虑便捷高效中转换乘的交通功能,还要发挥枢纽的要素集聚规模效应,挖掘枢纽价值潜力,围绕枢纽培育新业态,实现交通功能与经济效益相统一。多年来,我国城镇化建设加快推进,城市规模和空间不断扩大,许多既有客运枢纽特别是铁路客运枢纽位于城市中心位置或中心区边缘,区位条件优越,城市交通便利,客流量充足,周边配套较为完备,土地挖潜空间和开发潜在价值很大。初步统计,全国超特大及大城市改造价值明显的客运枢纽不少于100个。围绕这些枢纽推进“站城一体”开发,加快盘活枢纽区域存量资产,不仅有利于实现枢纽全生命周期财务自平衡,也有利于枢纽综合效益充分发挥。

  (二)城市群都市圈多层次轨道交通加速成网,为“站城一体”开发提供机遇

  随着综合交通运输大通道格局加快形成及高速铁路加速成网,我国综合交通网建设重点在继续巩固强化通道主骨架同时,应根据不同区域比较优势和战略承载要求,分区域差异化优化综合交通网,推进从强化国家通道建设向提升国家通道能力和精准完善区域网络并重转变。构建和完善以轨道交通为骨干的都市圈、城市群综合交通网将成为发展重点。预计未来一段时期高速铁路规模将会进一步扩大,城际、市域轨道交通进入快速期,城市轨道交通有序发展。以长江三角洲地区为例,根据相关规划统计,上海、南京、杭州、合肥等都市圈已规划建设的城际轨道城际、市域轨道交通里程超过6000公里。按照“多网融合”理念推进多层次轨道交通网建设关键是要在综合交通枢纽实现高效便捷换乘,涉及大量枢纽改造升级和新建需求。交通基础设施沉没成本高、可塑性差等特点,一旦建成运营,改造成本很高。为此,应把握多层次轨道交通加快成网的有利时机,在既有枢纽改造升级和新建枢纽时,按照“站城一体”理念推进或做好预留,更好适应未来发展需要。

  (三)“站城一体”开发有利于优化城市空间格局、增强经济发展活力

  新时代推进以人为核心的新型城镇化,许多超特大城市逐步进入更新再造、精明增长的新阶段,同时大中小城市还需加快完善功能、集聚发展,实现超特大城市、大城市与小城镇协调发展。推进“站城一体”开发既是超特大城市中心城区更新再造、提高空间利用效益的重要手段,也是城市组团、周边中小城市强化极核功能、促进要素集聚的重要途径。以日本为例,20世纪80年代,日本经济进入稳定成长期,经济增速稳定且逐步放缓,国民对高品质居住环境的需求日益增加,少子、深度老龄化态势明显,广场协议后日元升值、制造业人工成本逐渐上涨,许多大企业将工厂转移到海外,中心城区活力下降,社会经济面临巨大变革。为增强城市地区吸引力,优化提升基础设施品质,扭转经济长期停滞局面,日本政府启动城市再造计划,推动城市经济效益和社会效益统一。由于枢纽客流量大,功能比较齐全,有成为城市商业中心的潜力,城市再造计划往往依托综合交通枢纽开展。

因此,如果对我国主要城市的100-200个重要综合客运枢纽按照“站场一体”理念建设或更新改造,预计投资规模约20005000亿元。在中央给予一定的支持下,绝大部分资金可通过市场化方式筹集,不仅促进我国客运枢纽网络体系升级换代,极大改善交通出行体验、提高流通效率,而且也在扩大内需、促消费及增强城市经济发展动能中发挥重要的推动作用。

  二、体制机制不畅仍是制约“站场一体”开发的主要原因

  近年来,“站城一体”开发理念得到广泛认可,上海虹桥、深圳福田、重庆沙坪坝等一批“站城一体”开发枢纽投入运营。应该看到,个别成功案例经验多为“一事一议”,后续难以复制。 “站场一体”开发往往涉及中央和地方、政府不同部门、政府和企业等各方面,不同主体间各自为政,统筹协调难度大,往往就事论事多,常态化机制少,“统的不够,分的无序”。

  (一)枢纽交通功能与城市空间功能缺乏统筹

  部分枢纽客流需求与以房地产、商业为主的城市空间功能不匹配,难以实现“驻流”。如,许多高铁客流最终目的地并不在枢纽区域,枢纽区域的出行需求并不需要高速铁路;而短途、频繁出行的商务、消费需求往往以枢纽区域为目的地,而往往承担这类客流的城际站、市郊站周边区域开发不足。

  全生命周期各环节缺乏统筹

  重建设、轻服务,重主体、轻配套,以服务为中心的发展理念尚未真正形成,缺乏对旅客出行行为特征刻画和合理引导,服务意识淡薄,“一流设施、三流服务”。同时,后期运营阶段需求往往难以在前期建设阶段充分考虑,受资金、征地等因素影响,存在建设工期及建设时序把握失控的风险,随意调整综合交通枢纽空间功能配置,对后期枢纽运行和区域开发造成很大不利影响。

  (三)区域开发和枢纽建设主体缺乏统筹

  枢纽建设和区域开发往往不是由一个主体负责建设开发,受观念、利益、工期等因素影响,各主体间缺乏有效协调,枢纽区域开发难以实现一体推动。如所谓的高铁“鬼城”,高铁站已投入运营,但周边生活、交通配套跟不上,枢纽周边缺乏人气,“站在脚下、城在远方”现象时有出现。

  (四)枢纽产出与区域开发价值缺乏统筹

  枢纽公益性强、自身盈利能力差,单靠自身运营收益难以覆盖全生命周期成本。同时交通枢纽又具有很强的正外部性,枢纽布局建设一般会带来所在区域的土地升值。由于缺少有效的利益分配机制的制度设计,因枢纽建设带来区域升值部分并未反哺给枢纽,客运枢纽与区域在利益流转过程中普遍缺少通道。

  (五)中央和地方缺乏统筹

  采用以枢纽所在城市为主体的客运枢纽推进机制,难以协调涉及的各个主体关系,比如城市政府和铁路部门在客运枢纽建设规模、线路走向、多方式衔接以及枢纽区域空间功能配置、开发模式、利益分配等方面往往存在较大分歧,很难达成一致。

同时,中央层面主要采用试点示范、资金引导等方式参与其中,缺乏统筹各开发主体的有效抓手。《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发[2019]38号),明确了中央承担全国性综合运输枢纽与集疏运体系的专项规划、政策决定、监督评价职责难以落地实处。

  三、建立健全“站城一体”开发体制机制的建议

  要转变枢纽发展方式,综合考虑既有和新建枢纽、建设和服务各环节、枢纽节点和周边区域不同空间,以交通融合、功能融合和空间融合为导向,紧紧抓住深化体制改革和机制创新这一“牛鼻子”,建立事权明确、均衡协同、运行高效的“站城一体”开发体制机制,推进“规划一张蓝图、建设一个主体、运营一个中心、开发一个平台”,真正将枢纽综合效益发挥出来。

  (一)建立“定位准确、有机衔接”的规划体系

  完善综合交通枢纽规划体系,由枢纽所在城市牵头编制城市综合客运枢纽布局规划,明确枢纽分级分类,研究论证重大枢纽功能定位、空间布局、用地规模、建设强度、衔接要求、集疏运方案以及枢纽周边区域一体开发总体方案。特别是要加强与国民经济社会发展规划、国土空间规划以及区域发展规划等衔接,确保不同类型枢纽功能定位、客流特征及周边用地性质相匹配,从源头上防止交通功能与经济功能、城市功能“两张皮”。

  (二)形成全生命周期协同发展机制

  为实现各主体目标统一、路径协调,统筹规划、建设、管理多方共同参与制定规划,确保一张蓝图干到底。运营主体在规划阶段提前介入,及时反馈运营需求。建设主体从建设资金安排及工程技术要求的角度对规划提出建议。政府部门在确保公共利益、公共安全前提下,统筹考虑建设主体、运营主体相关需求,在规划中予以落实。实施过程中,建设运营主体严格遵守规划方案,提升规划权威性和穿透性。

  (三)建立枢纽与区域联动开发体制

  建立综合客运枢纽建设和区域开发资金平衡机制,在保障枢纽建设及配套设施投资与区域开发收益总体平衡基础上,实现枢纽区域空间产出最大化。协调枢纽建设和区域开发关系,优先保障交通枢纽、公共服务设施功能,科学划定枢纽区域功能板块开发时序,推动有序开发。建立枢纽与区域开发利益反哺和激励机制,开发收益要覆盖枢纽建设运营,采用容积率奖励、税收返还等方式调动建设开发主体经营枢纽的积极性。

  (四)创新建设开发投融资机制

  遵循客运枢纽具有准公益性特征,创新分类投融资模式。对于经营性强的枢纽一体化开发项目,鼓励采用“土地+配建”、特许经营等模式,由社会投资主体统一项目开发,通过综合开发收益反哺枢纽建设。对于具有一定经营性的枢纽一体化开发项目,鼓励创新融资方式,吸引社会资本参与,拓宽资金筹措渠道。对于公益性较强的枢纽项目,在现有投融资管理相关规定下,由政府主导投资建设。鼓励盘活既有枢纽资产,支持项目业主以股权转让、股权置换、资产并购、REITs模式等运作方式,吸引社会资本参与,优化存量资产结构。

  (五)培育枢纽型经济发展新机制

  加强跨界融合,探索客运枢纽及周边区域开展定制共享式合作开发,推动枢纽偏好型产业向平台化、网络化转型,打造以枢纽为中心的现代综合体,拓展枢纽腹地范围和辐射空间,构筑新兴增长极。创新以枢纽为节点的要素自由流通新机制,加强与通关、消费、金融、物流等自贸区政策相衔接,推进资金、人员和商品贸易自由流通。

  (六)构建央、地合力推进机制

  切实履行好中央在规划、政策和监督的综合协调职责。宏观管理部门应联合相关单位对重点城市编制的综合客运枢纽布局规划进行审核,包括重大枢纽布局、功能和衔接方案,并对枢纽周边区域一体化开发提出指导性意见。强化对“站城一体”开发的资源要素配置,完善土地政策,加大资金引导,推动数据互联互流。协助开展枢纽及周边区域一体开发的政策研究、标准规范以及设计导则等工作,明确各主体间利益反哺和风险分担的细则和标准。夯实枢纽所在城市的主体责任,鼓励各主体间通过股权合作、特许经营等方式开展枢纽及周边区域的一体开发。

  作者单位:中国宏观经济研究院综合运输研究所

编辑: ysleagan

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